Krav til bruk av lov og forskrift

En viktig politisk begrunnelse for et lokalt selvstyre er at kommunesektorens råderett gir en mest effektiv utnytte av økonomiske ressurser. Det gjelder også for iverksetting av nasjonal politikk.

Lov og forskrift ligger sentralt for statens styring av kommunesektoren. Blir lovgivingen for detaljert erdet en risiko for at den bakenforliggende politiske målsetningen ikke blir fullt ut realisert fordi muligheten for lokal tilpasning ikke er til stede. Bruk av andre virkemidler, somfaglig veiledning, økonomiske støtteordninger, kompetanseoppbygging, kan gi en større effekt for å oppnåpolitiske målsetningen.

Plikt til å vurdere alternativer

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) leder en gjennomgang av ulike særlover. Formålet er å sikre at oppgaver som er lagt til kommunesektoren er forankreti lov og forskrift. Det betyr også å begrense en tendens til å betrakte kommuner og fylkeskommuner utelukkende som instrument for å få gjennomført for statlig politikk.

I et høringsnotat (pdf) som har gått ut til alle sektorer er budskapet fra KDD krystallklart:
«Kommunene er uavhengig av statsforvaltningen, og skal i utgangspunktet ikke instrueres. Oppgavene til kommunene skal tildeles i, og styringen skal for øvrig skje gjennom, lov eller forskrift, slik at føringene er fastlagt i lovverket.»

Notatet peker også på at statsforvaltningen alltid har en plikt å vurdere alternative virkemidler og tiltak når man vurderer innføring av nasjonale krav. I tillegg må konsekvensene av en eventuell lovgivning, for eksempel forslag om kompetansekrav eller bemanningsnormer, utredes:

«[…F]orvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, før det treffes vedtak i saken. I tillegg stiller forvaltningsloven blant annet krav til hvordan forskrifter skal utformes, at de skal høres, og at det gjelder særlige krav til kunngjøring.»

Høringsnotatet er et viktig bidrag til å klargjøre hvilke krav som faktisk gjelder når man vurderer lovgivning som et virkemiddel. Notatet underbygger også KS sitt syn om at faglige veiledere og retningslinjer er nettopp veiledende.

Gir flere lover bedre oppfølging?

En av hovedutfordringene for kommunene er det samlede styringstrykket. Menon Economics skriver i sin rapport «Ståa i norske kommuner» fra 2022 følgende:

«Kommunene står sannsynligvis overfor flere tusen konkrete lov- og forskriftskrav. Innspill fra statsforvaltere og kommuner tyder på at det generelt sett oppfattes som at kommunene stilles overfor for mange lovkrav, og at det er krevende for kommunene å ivareta alle krav fullt ut. Det er i seg selv også interessant at vi ikke har lykkes i å finne en oversikt over alle krav kommunene stilles overfor. At ingen kommuner i utvalget vi har data for ivaretar alle indikatorer/lovkrav fullt ut, er også en indikasjon på at kommunene stilles overfor et for stort omfang av lovkrav. Vår analyse taler derfor for at det bør gjøres en gjennomgang av det totale omfanget av lov- og forskriftskrav som norske kommuner står ovenfor.»

Det er i dag en utbredt oppfatning i mange direktoratet og departementer om at de på vegne av staten har fått «delegert fortolkningsansvar» for den respektive sektorlov. Dette oppfattes også av mange slik at direktorat og departementet kan tolke loven også slik at denne tolkningen binder kommuner og fylkeskommuner. Det er selvsagt helt i orden at statsforvaltningen selv gir uttrykk for sin lovforståelse, men det må da fremgå like klart at den i seg selv ikke binder kommunene.

I tillegg begynner detaljstyringen ofte allerede når lovene fortolkes av statsforvaltningen, som en NIBR-rapport (pdf) fra 2019 viser:

«Det som imidlertid kan stadfestes er at lovkravenes ofte generelle formuleringer utvilsomt åpner opp for at mye av konkretiseringen av hvilke plikter som påhviler kommunene vil finne sted nettopp i tilsynsveilederne og dette kan derfor også innebære at de som tolker lovkravene går lenger enn hva lovgiver opprinnelig hadde tenkt.»

Veiledere og retningslinjer er kun veiledende

KS har ved flere anledninger pekt på nytten av faglige veileder og retningslinjer – men at omfanget er problematisk. Like før sommeren 2023 gjennomførte KS en manuell telling av retningslinjer og veiledere kommunene forventes å forholde seg til. Bunken med dokumenter ble over to meter høy og inneholder rundt 400 dokumenter. 

- Ansatte i kommunal sektor behøver veiledere, både for å sikre en god praksis og for å ha hjelp til å gjennomføre tjenesteutøvingen på en god måte. Utfordringen er den samlede helheten i forventningene som stilles til kommunesektoren. Den må vurderes nøye, for eksempel i forbindelse med arbeidet med tillitsreformen, sier Gunn Marit Helgesen. 

I tillegg til omfanget er staten egen forståelse av veiledere som normerende en utfordring. Ofte beskriver ikke veiledere og retningslinjer kommunens selvstendighet, og at statens lovforståelse ikke er mer enn statens anbefaling. Faglige vurderinger og råd, herunder lovtolkning, skal etter KS syn være til faglig hjelp for kommuner og fylkeskommunen til å ta selvstendige valg. Kommuner og fylkeskommuner vil ofte følge det faglige rådet, men lokale vurderinger og prioriteringer kan gjøre at man velger et annet tiltak eller strategi enn det som ligger i direktoratenes veiledninger og råd. Dette er kjernen i det lokale selvstyret.

Effekten er at de pedagogiske virkemidlene fremstår ofte i praksis som like styrende for sektoren som formelle regler og forskrifter.

I et høringsnotat (pdf) til Direktorat for økonomistyring kommuniserer KS klare forventninger til en endret praksis:

• Det må fremgå at veiledere og retningslinjer ikke er rettslig bindende eller normerende for kommunesektoren, men statens anbefalinger.
• Det må vurderes om antall veiledere og retningslinjer kan reduseres, herunder også omfanget av anbefalinger.
• Det bør være krav om at det ved utarbeidelse av veiledere også vurderes antatt levetid og behov for revideringer.