Ytringsfrihet og varsling i kommunesektoren

Fafo har blant annet sett på følgende spørsmål:

• Hva preger ytringsbetingelsene i kommunesektoren? I hvilken grad blir de ansatte oppmuntret til eller begrenset i å bruke sin ytringsfrihet?
• Benyttes varslingsretten, og hvordan håndteres denne av kommunale og fylkeskommunale varslingsmottakere?
• Hva er utbredelsen av varslingsrutiner i kommunal sektor? Bidrar varslingsrutinene til at det blir enklere og tryggere å varsle? Er det sammenheng mellom varslingsrutiner og opplevde ytringsbetingelser?

Ytringsfriheten internt og eksternt

Arbeidstakere i kommuner og fylkeskommuner vurderer sine ytringsbetingelser i det offentlige rom omtrent på samme måte som i privat sektor - og bedre enn i statlig sektor. Fylkeskommunale ansatte vurderer sine ytringsbetingelser i det offentlige rom som bedre enn de kommunale.

Det er likevel viktig at det fortsatt arbeides aktivt for å styrke ytringsbetingelsene for ansatte i kommunesektoren, særlig når det gjelder ytringer om spørsmål som har allmenn interesse. Ytringsfriheten går langt, men den kan likevel begrenses av lojalitetsplikten som følger av arbeidsforholdet. Grensene er vanskelig å trekke i praksis, og undersøkelsen viser at det er en viktig del av lederkompetansen å kjenne til grensedragningen.

KS arbeider nå med revisjon av en veileder som skal støtte kommunene i arbeidet med ytringsfrihet og varsling. Fafo-rapporten vil inngå som en del av kunnskapsgrunnlaget for den reviderte veilederen.

Undersøkelsen viser videre at toppledelsens holdning til åpenhet er avgjørende for å etablere gode ytringsbetingelser, noe som viser at det er viktig å fokusere på lederrollen. 

Selv om det er stor takhøyde for å diskutere faglige spørsmål på jobben, svarer en drøy fjerdedel av de ansatte at de risikerer å bli møtt med uvilje fra leder dersom de kommer med kritiske synspunkter om forhold på jobben. Om lag halvparten av ledere og medarbeidere som svarte mener også at det er uakseptabelt å benytte media til å kritisere kommunen de jobber i. Rundt fire av ti mener at deres muligheter til å omtale alvorlige kritikkverdige forhold på arbeidsplassen offentlig begrenses av deres overordnede.

Ved varsling til media stilles det krav til at varslingen er forsvarlig, og vurderingen beror særlig på om forholdet har allmenn interesse, om grunnlaget er forsvarlig og om det er forsøkt intern varsling.

Betydningen av varslingsrutiner

Arbeidstakere i kommuner og fylkeskommuner med varslingsrutiner vurderer ytringsbetingelsene som bedre enn de som svarer at de ikke har slike rutiner. I dag har åtte av ti kommuner og fylkeskommuner skriftlige rutiner for hvordan arbeidstakerne skal varsle. Ytterligere syv prosent svarer at rutiner er under utarbeidelse.

Rapporten viser også en klar sammenheng mellom det å ha varslingsrutiner og effekten av å varsle. I virksomheter som ikke har varslingsrutiner, mener 69 prosent av arbeidstakerne at det ikke har noen effekt å varsle om kritikkverdige forhold. Der hvor rutiner for håndtering av varsling er på plass er tilsvarende tall 31 prosent. En betydelig andel ledere mener at varslingsrutinene har gjort det er tryggere og enklere å varsle, mens nær halvparten av arbeidstakerne mener disse har gjort det tryggere å varsle.

En ganske stor andel varslinger gjelder psykososiale arbeidsmiljøproblemer som i større grad kjennetegnes av subjektivitet og ulike oppfatninger. En stor andel svarer at leder har ansvaret for det kritikkverdige forholdet. Det viser seg at arbeidstakere med høyere utdannelse varsler mindre enn de med lavere utdannelse, og kvinner varsler mer enn menn.

Reaksjoner etter varsling

Om lag en av fem har vært vitne til kritikkverdige forhold som burde vært stoppet, og fire av ti av disse varsler ikke. Mange oppgir at de tror ubehagelighetene ville blitt for store. En av tre varslere har opplevd positive reaksjoner, som er en høyere andel enn i arbeidslivet forøvrig. Nær 20 prosent svarer at de har opplevd negative reaksjoner.

De hyppigste negative reaksjonene dreier seg om refs og irettesettelse, utestengelse fra arbeidsfellesskapet eller endring i arbeidsoppgaver. Enkelte har opplevd reaksjoner så sterke at de ble sykmeldt. Ingen av varslerne svarer at de har blitt suspendert, fått oppsigelse eller har sagt opp sin stilling som følge av varslingen. Rundt syv av ti ville varslet igjen.

Selv om det er alvorlig at så mange som fire av ti som har opplevd kritikkverdige forhold, ikke varslet av frykt for ubehageligheter eller å skulle få store personlige belastninger, er det positivt at det i mindre grad enn i arbeidslivet for øvrig beskrives opplevde negative reaksjoner som følge av varslingen. God håndtering av kritikk og varslinger om kritikkverdige forhold er også viktig for virksomhetens legitimitet til å forvalte fellesskapets interesser.

Det er likevel viktig å støtte kommunene i arbeidet med å styrke lederrollen og videreutvikle rutinene slik at arbeidsgiver møter kritikk og uenighet på en konstruktiv måte og tar tak i varsling om alvorlige kritikkverdige forhold uten å møte varsleren på en negativ måte.

Om undersøkelsen

Forskerne benyttet to ulike spørreundersøkelser – en rettet mot ansatte og en rettet mot ledelsen i kommuner og fylkeskommuner. I tillegg gjennomførte de kvalitative intervjuer med 32 informanter i fire kommuner og analyserte varslingsrutinene i ytterligere 50 kommuner. Undersøkelsen ble gjennomført vinteren 2016.