Habilitet og gråsoner

De fleste folkevalgte vil på et eller annet tidspunkt kunne komme i en situasjon hvor det kan reises spørsmål om man er inhabil til å være med å fatte vedtak i en sak som er til behandling. (…) Det er på ingen måte kritikkverdig å være inhabil i en sak, men det er kritikkverdig ikke å si fra dersom du er inhabil, eller hvis du er i tvil om du er inhabil eller ikke.                                                                                                                                                                                                                                   Tillit - KS Folkevalgtprogram

Mange folkevalgte i kommunestyrer og fylkesting har en rolle som eier, styremedlem eller daglig leder i et selskap. Mange er også aktive eller medlemmer i organisasjonslivet. På linje med alle andre så har ansatte eller folkevalgte i kommunen lov å drive privat virksomhet. Det samme gjelder deltakelse i organisasjonslivet - organisasjonsfriheten i Norge gjelder for alle. Samtidig; i begge tilfeller bør man være var for at det kan det oppstå situasjoner med dilemmaer og utfordringer som kan oppfattes å utfordre krav til upartiskhet og habilitet.

At du er inhabil innebærer at det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til din upartiskhet. Som folkevalgt eller ansatt vil du være inhabil om du har tilknytning til en sak eller sakens parter, som er egnet til å skape tvil om du vil behandle saken på en objektiv og upartisk måte. Rettslige bestemmelser om habilitet er omtalt i Forvaltningsloven og Kommuneloven. Bestemmelsene regulerer hvem som kan være med å fatte beslutning eller vedtak. Formålet med inhabilitetsreglene er å sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utgitt en egen veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner som representerer en nyttig gjennomgang av habilitetsreglene. Departementet har varslet at veilederen vil bli revidert etter ny kommunelov som trådte i kraft i 2019. Regjeringen er også i gang med arbeidet med ny forvaltningslov.

Det kan samtidig være situasjoner hvor man rettslig sett ikke vurderes inhabil, men hvor det for noen likevel kan oppfattes å være bindinger som bidrar til å svekke tilliten til at beslutninger fattes på et uavhengig og upartisk grunnlag. For å unngå mistro eller spekulasjoner kan det kan være lurt å tenke gjennom hvordan situasjoner i slike gråsoner kan håndteres.

Dette notatet trekker frem noen eksempler på situasjoner i gråsonen.  De omfatter både ansatte og folkevalgte. Det gir også noen refleksjonsspørsmål og råd når slike situasjoner skal vurderes. For ytterligere støtte til refleksjon anbefales eksemplene i Dilemmasamling utgitt av KS og Transparency International Norge.

Etikkutvalgets generelle råd om habilitet

• Kommuner, fylkeskommuner og kommunale foretak, bedrifter og selskaper bør ha klare og kjente rutiner for håndtering av spørsmål om habilitet.
• Kommuner, fylkeskommuner og kommunale foretak, bedrifter og selskaper bør ha et etisk rammeverk som angir hva som forventes av folkevalgte og ansatte, også når det kommer til interessekonflikter og rollekombinasjoner.
• Bestemmelser om habilitet gjelder også for innleide konsulenter og vikarer. Rutiner knyttet til åpenhet om interesser og roller bør også gjelde for dem.
• De politiske partiene bør også praktisere bestemmelsene om habilitet for folkevalgte i politiske møter som ikke er omfattet av forvaltningsloven og kommunelovens bestemmelser, for eksempel i partienes gruppemøter.
• Ved valg til utvalg (jfr Kommuneloven § 5-1) bør en tenke igjennom hvor ofte den aktuelle folkevalgte vil kunne komme i en habilitetskonflikt.
• Folkevalgte og ledere i alle kommuner og fylkeskommuner er registrerte med roller og verv i KS styrevervregister. Her har den enkelte selv ansvar for å legge til andre relevante opplysninger.

Habilitet i gråsonen – eksempler og råd

Hensikten med eksemplene nedenfor er å belyse bredden av situasjoner hvor spørsmål om habilitet aktualiseres, men hvor svaret ikke er åpenbart. Det følger også noen råd og punkter til refleksjon fra Kommunesektorens etikkutvalg om hvordan slike situasjoner kan håndteres slik at (…) kommuner og fylkeskommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige, slik det er formulert i Kommunelovens formålsparagraf. Grunnleggende viktig er det at spørsmål om habilitet og åpenhet jevnlig settes på dagsorden - i kommunestyret og blant ansatte.

Eksempel 1 - Flere roller og bierverv 

Alle kommunalt ansatte og folkevalgte bor i en kommune og vil i kraft av det å være innbygger kunne ha mange roller i samme kommune – som foreldre, som bruker av kommunale tjenester, som organisasjonsmenneske eller som selvstendig næringsdrivende. Eksempler på det siste kan være kommunalt ansatte som har sitt eget firma eller næring, som potensielt vil kunne selge sine tjenester til kommunen. Det er også eksempler på kommunalt ansatte som driver eget firma med nærliggende oppgaver, eller har deltidsarbeid i virksomhet som faglig ligger tett opp til deres jobb i kommunen. Det er også mange eksempler på folkevalgte som driver næringsvirksomhet og som potensielt har interesser i saker som kommer opp til politisk behandling. I slike sammenhenger gjør blant annet regler om habilitet seg gjeldende.

En undersøkelse KS fikk gjennomført i 2018 viser at der er rom for forbedring når det gjelder kommunenes retningslinjer knyttet til det å ha bierverv.

Etikkutvalgets råd

• Forhold knyttet til bierverv bør omtales i etisk regelverk.
• Det anbefales å ha rutiner som synliggjør bierverv hos ledere og ansatte som kan komme i konflikt med kommunens interesser, og sørge for at dette gjøres kjent ved ansettelser. Rutinene kan for eksempel være i arbeidsreglementet og utgjøre et fast spørsmål ved ansettelser.
• Det bør være åpenhet og kjent for utenforstående og andre folkevalgte dersom folkevalgte har interesser som kan gi interessekonflikt.

Til refleksjon

• Diskuter hva slags type rollekombinasjoner som kan føre til interessekonflikt – gjerne med utgangspunkt i det som kan være kjente habilitetsutfordringer i virksomheten.
• Diskuter med utgangspunkt i Dilemmasamling
  • Eksempel 1. Ansatt i barnevernet selger privat barnevern på si`
  • Eksempel 10. Privatundervisning på si`

Eksempel 2 - Deltakelse på lokale arrangementer

Folkevalgte og særlig ordførere inviteres ofte til arrangementer og tilstelninger, og det er en del av jobben særlig til ordføreren å stille opp på ulike arrangementer. Det kan være for sportsklubber, i det lokale kulturlivet, hos lokale bedrifter og annet. Dette kan imidlertid være problematisk dersom den som inviterer samtidig har interesser knyttet til mulige oppdrag eller utfall av aktuelle politiske saker.  Folkevalgte skal vise interesse for lokale arrangementer og aktører, men må samtidig være oppmerksomme på at de som inviterer kan ha spesifikke interesser hos kommunen.

Etikkutvalgets råd

• Kommunens etiske regelverk bør gi noen retningslinjer for hvordan deltakelse på arrangementer og tilstelninger skal håndteres. Både folkevalgte, ansatte, vikarer og innleide konsulenter bør omfattes av det etiske regelverket.
• Sørg for åpenhet rundt hvem de folkevalgte har kontakt med i politiske beslutningsprosesser, for eksempel ved å praktisere åpne kalendere eller ved andre tilsvarende rutiner.
• Diskuter og skap bevissthet om i hvilke situasjoner og under hvilke forutsetninger deltakelse på ulike arrangementer kan bidra til å svekke tilliten til folkevalgtes og ansattes upartiskhet.

Til refleksjon

• Hvor går grensen for når folkevalgte eller ansattes deltakelse på tilstelninger og arrangementer kan oppfattes å gi uheldig bindinger? Vurder for eksempel om arrangøren kan ha interesse i saker som er til politisk behandling?
• Diskuter hvordan en kan praktisere åpenhet i situasjoner hvor folkevalgte eller ansatte inviteres/deltar i arrangementer og tilstelninger hos eksterne aktører.
• Diskuter med utgangspunkt i Dilemmasamling
  • Eksempel 11 Skjenkesaker i spandabelt miljø
  • Eksempel 22 Kundekontakt og anskaffelser

Eksempel 3 - Folkevalgt og ansatt i samme kommune

Det er mange eksempler på folkevalgte i kommunestyrer som også er ansatt i kommunen. Det finnes også kommuner hvor hovedtillitsvalgt for ansatte i kommunen også er folkevalgt. Dette er eksempler på rollekombinasjoner som krever at en til enhver tid har orden på hvilken rolle man har, både overfor seg selv, kollegaer og utad.  

Håndtering og klargjøring av roller kan være krevende om man som folkevalgt er med å fatte vedtak i kommunestyret som også berører ens egen arbeidsplass som kommunalt ansatt. Et eksempel er om man som ansatt utarbeider saksfremstillinger til saker i kommunestyret – hvor man selv sitter som folkevalgt. I en slik situasjon er vurderinger om habilitet helt sentralt.

Etikkutvalgets råd 

• Dersom en hovedtillitsvalgt blir valgt inn i kommunestyret bør det vurderes om vedkommende kan fortsette som hovedtillitsvalgt. Dette er krevende roller å balansere og det mandatet man er gitt av innbyggerne som folkevalgt veier tungt. Som prinsipp bør slike dobbeltroller unngås.
• Sørg for åpenhet rundt rollene, både ovenfor kollegaer på arbeidsplassen og i kommunestyret, i møte med personer utenfor virksomheten, og ev. i mediesammenheng.
• Avklar grensedragningen mellom de ulike rollene den enkelte måtte ha.

Eksempel 4 - Når gruppeleder er inhabil

I en sak hvor et medlem i en av kommunestyrets partigrupper, for eksempel gruppeleder, er inhabil hender det at noen stiller spørsmål ved hvordan dette har påvirket habiliteten til resten av partigruppa selv om de formelt sett vurderes som habile.

Til refleksjon

• Hvilken innvirkning kan det ha for resten av partigruppa at en av dem har status som inhabil og «part» i en sak, og hvordan bør det eventuelt håndteres? Få fram eksempler på slike situasjoner
• Er det situasjoner hvor forholdet mellom en i partigruppa som er inhabil og andre medlemmer i partigruppa kan vurderes som et «særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til disses upartiskhet», jfr forvaltningslovens bestemmelser om habilitet?
• Diskuter med utgangspunkt i Dilemmasamling
  • Eksempel 19 Gruppeleder og lobbyist